Ambasciata d'Italia a Berna

Cooperazione politica: Situazione politica del Paese

Struttura istituzionale e popolazione

Struttura istituzionale e dati di base

Superficie:	41.285 Kmq
Capitale:	Berna
Principali città:	Zurigo (337.900) Ginevra (175.000), Basilea (166.000), Berna (122.500), Losanna(114.900)
Nome Ufficiale:	Confederazione svizzera
Forma di Governo:	Stato federale , democrazia parlamentare
Governo federale:	Il Consiglio federale (organo esecutivo) è composto da sette membri eletti a titolo individuale per quattro anni dalle due camere del parlamento in sessione comune.
Capo dello Stato ([1]):	Samuel Schmid (Presidente di turno della Confederazione dal 1 gennaio 2005) [1] Va precisato che questa terminologia - Capo dello Stato e Capo del Governo – è in Svizzera del tutto impropria: la Costituzione assegna infatti queste funzioni al Consiglio Federale collegialmente inteso, mentre il Presidente della Confederazione (che dura in carica un solo anno durante il quale presiede anche i lavori del Consiglio Federale stesso) ha funzioni puramente formali e protocollari come “primus inter pares”
Capo del Governo:	Samuel Schmid
Sistema legale:	diritto codificato, basato sulla Costituzione del 1848, così come modificata nel 1874 e nel 2000
Sistema legislativo:	Assemblea Federale bicamerale (parlamento), costituita dal Consiglio Nazionale (46 parlamentari) e dal Consiglio degli Stati (200 membri). Il primo rappresenta tutto il popolo, il secondo i Cantoni, gli stati membri della Confederazione. Entrambe le camere sono elette direttamente, ma mentre nel Consiglio Nazionale il numero dei seggi per ciascun Cantone è proporzionale alla popolazione, nel Consiglio degli Stati ciascun Cantone elegge due rappresentanti e ciascun ex Semicantone ne elegge uno, indipendentemente dal numero della popolazione. Ogni legge approvata da entrambe le camere che modifichi la Costituzione o che comporti l'adesione a determinate organizzazioni internazionali deve essere sottoposta a referendum (r. obbligatorio). Per la riuscita di tale referendum è necessaria la cd.doppia maggioranza (del popolo e dei Cantoni). Le altre leggi devono essere sottoposte a referendum solo se vi sia la richiesta di almeno otto Cantoni o di 50.000 elettori raccolte entro 100 giorni dalla pubblicazione dell'atto normativo (r. facoltativo). La maggioranza di tutti i votanti è sufficiente per l'entrata in vigore della legge. Gli elettori possono altresì chiedere di sottoporre a votazione popolare una loro proposta di modifica della Costituzione federale, purchè raccolgano almeno 100.000 firme entro 18 mesi (iniziativa popolare)
Sistema legislativo cantonale:	Ciascuno dei 26 Cantoni ed ex Semicantoni ha un parlamento eletto a suffragio universale ed un governo la cui organizzazione varia da Cantone a Cantone. In due Cantoni (Appenzello e Glarona) il principio della sovranità popolare è esercitato direttamente attraverso assemblee di tutti i votanti. I Cantoni hanno competenza in tutte le materie che non siano espressamente riservate dalla Costituzione al governo federale.
Sistema elettorale:	suffragio universale, 18 anni
Elezioni nazionali:	Le ultime elezioni federali si sono tenute il 19 ottobre 2003; le prossime elezioni federali si terranno il 21 ottobre 2007
Presidente della banca Centrale:	Jean-Pierre Roth

Popolazione ed indicatori sociali

Popolazione:	7.364.148 abitanti di cui 1.500.907 stranieri (20,4%)
Densità popolazione:	173 ab/kmq
Tasso di crescita:	0,7%
Aspettativa di vita alla nascita:	79,86 anni
Gruppi linguistici:	tedesco (63,7%), francese (20,4%), italiano (6,5%), romancio (0,5%), altri (9%)
Lingue ufficiali:	tedesco, francese e italiano. Il romancio è lingua ufficiale nei rapporti con le persone di lingua romancia.
Partiti politici principali:	Unione Demotratica di Centro (UDC-SVP, destra populista), Partito popolare democratico (PPC-CVP,centro-destra), Partito liberale radicale (PLR-FDP destra), Partito socialista (PS-SP, sinistra), Partito ecologista svizzero (PES-Die Grünen, sinistra ambientalista)

dati fine 2003

Politica interna

In conformità al tradizionale orientamento del popolo svizzero a favore della stabilità dell’assetto politico del Paese e della sostanziale continuità dell’azione di governo, la politica interna della Confederazione Elvetica si è mossa per decenni nel solco di due principi-cardine. Il primo, denominato “formula magica”, che dal 17 dicembre 1959 congelava la composizione del Governo (Consiglio Federale), formato da 7 membri candidati dai 4 maggiori partiti, eletti per un quadriennio dall’Assemblea Federale ed appartenenti: 2 al Partito Socialista, 2 al Partito Liberale Radicale, 2 al Partito Popolare Democratico e 1 all’Unione Democratica di Centro. Il secondo, chiamato “principio della concordanza”, impone ai 7 Consiglieri Federali (e quindi, sia pure indirettamente, agli stessi partiti rappresentati nell’Esecutivo) di assumere collegialmente la responsabilità di tutte le decisioni. Le elezioni politiche del 19 ottobre 2003 hanno prodotto un risultato che, confermando il continuo rafforzamento della destra conservatrice dell’Unione Democratica di Centro (UDC), ha profondamente modificato tale quadro, creando una situazione di rottura con il passato, insolita nel tradizionalmente tranquillo panorama politico interno svizzero. Con un tasso di affluenza alle urne del 42,5% (43,3% nel 1999) l’UDC ha ottenuto il 26,6% (22,5%), pari a 55 seggi (44); il Partito Socialista (PS) ha avuto 23,3% (22,5%), pari a 52 seggi (51); il Partito Liberale Radicale (PLR) il 17,3% (19,9%), pari a 36 seggi (43); il Partito Popolare Democratico (PPD) il 14,4% (15,9%), con 28 seggi (35). Tra i Partiti minori, il Partito Ecologista Svizzero (PES) ha raccolto il 7,4% (5%) e 13 seggi (9). La consultazione elettorale ha quindi confermato, con l’ulteriore rafforzamento dell’UDC, che nel 1995 aveva ottenuto il 14,9% e nel 1999 il 22,5%, divenendo già allora il partito con il maggior numero di suffragi, l’anomalia di una formula di governo che non rispecchiava più le tendenze dell’elettorato. Dopo più di quarant’anni, la “formula magica” è stata quindi sostituita da una nuova, con l’ingresso di un ulteriore rappresentante dell’UDC nel Governo, assegnato al suo leader storico, Christoph Blocher, e l’uscita di uno del PPD. Le elezioni dell’ottobre 2003 hanno quindi sancito la tendenza alla polarizzazione fra la destra e la sinistra ed il contemporaneo, lento ma inarrestabile, declino delle forze di centro. La nuova composizione del Consiglio Federale ha dunque introdotto elementi dialettici che hanno scosso il quieto panorama politico svizzero. Come conseguenza, vi è stata la mancata approvazione del Programma di legislatura 2003-2007 da parte del Parlamento, dovuto ai contrasti politici tra un centrodestra attento ai temi della crescita economica e dell’equilibrio delle finanze federali ed un centrosinistra che ne contesta la scarsa attenzione ai temi sociali, e la serie crescente di esternazioni e polemiche in seno all’Esecutivo. La situazione di stallo (invero non usuale, dato il tradizionale clima di collaborazione tra le istituzioni elvetiche), non ha mancato di suscitare apprensioni in merito al possibile rilancio delle riforme, benché il Governo non sia giuridicamente vincolato ad ottenere una votazione favorevole sul Programma di Legislatura per potere attivamente operare. L’elettorato ha dimostrato disagio di fronte a tale inusuale polarizzazione del confronto politico, sconfessando in particolare il Governo in occasione del triplice voto referendario del 16 maggio 2004 in tema di revisione delle prestazioni previdenziali, aumento delle aliquote IVA per il finanziamento delle predette previsioni e nuove disposizioni fiscali. In tutti e tre i casi la percentuale di “no” è stata significativa (rispettivamente 67,9%, 68,6% e 65,9%), con un’affluenza elevata alle urne (50,3%). Il dato è ancora più indicativo laddove si considerino il sostegno dato dall’elettorato al Governo, nel corso della precedente legislatura, a ben 33 quesiti referendari su 34 e l’omogeneità dei risultati tra regioni linguistiche, Cantoni, città e campagne.

In un Paese in cui, nonostante le ridotte dimensioni, oltre il 20% della popolazione è straniera (la soglia del 20% è stata superata a fine ottobre 2004), l’immigrazione è tra i temi più ricorrenti in politica interna. Alla vasta normativa intesa a favorire al massimo l’integrazione degli stranieri si aggiungono peraltro norme severe sull’espulsione degli irregolari e rigidi criteri di valutazione dei richiedenti asilo. Su questo tema l’”iniziativa popolare” promossa dai conservatori dell’UDC per modificare in senso restrittivo la legge sull’asilo del 1998 è stata respinta il 24 novembre 2002 con una ristrettissima maggioranza referendaria (51%), che ha confermato come il tema dell’immigrazione resti qui tra i più sensibili, anche per le crescenti preoccupazioni dell’opinione pubblica sul versante dell’occupazione e su quello dell’ordine pubblico. Il 26 settembre 2004, il corpo elettorale è stato chiamato a votare due referendum in tema di agevolazione delle naturalizzazioni degli immigrati di seconda e terza generazione (oltre ad altri quesiti di minore rilievo). Recenti decreti approvati dal Parlamento, infatti, avevano uniformato una complessa normativa risalente al 1931 ai sensi della quale occorrevano tre livelli di approvazione per conseguire la naturalizzazione (comunale, cantonale e federale) con requisiti diversi per quanto attiene al periodo minimo di residenza nella rispettiva circoscrizione, alle condizioni materiali del richiedente, alle tasse da versare ed al livello di integrazione nel tessuto economico-sociale. I provvedimenti sottoposti a referendum prevedevano il requisito della residenza da cinque anni nel Paese, per gli immigrati di seconda generazione (nati, cioè, all’estero ma cresciuti in Svizzera) di età compresa tra i 14 ed i 24 anni, oltre alla frequenza quinquennale di una scuola dell’obbligo locale, la conoscenza di una lingua nazionale e l’effettivo radicamento nel Paese, mentre per gli immigrati di terza generazione (nati, cioè, in Svizzera), l’acquisizione della cittadinanza sarebbe stata automatica, a condizione che almeno un genitore fosse cresciuto nel Paese. I partiti politici, con l’unica eccezione dell’UDC, promotrice del referendum, si sono concordemente espressi a favore del mantenimento delle modifiche normative introdotte. Il 56,8% dei votanti e 20 cantoni (con una partecipazione al voto del 53,2% degli aventi diritto, superiore alla media) si sono espresso contro le agevolazioni per la seconda generazione, il 51,6% e 19 cantoni si sono espressi contro le agevolazioni per la terza. Qualificati osservatori locali ritengono che l’esito sia stato in parte determinato dalla preoccupazione della cittadinanza per l’effettiva integrazione degli stranieri provenienti dalle aree più svantaggiate del Continente, come il Kossovo, senza sottovalutare la preoccupazione per il minor gettito fiscale (imposte di naturalizzazione più leggere) che l’approvazione dei provvedimenti avrebbe comportato per gli Enti locali.

I temi della sicurezza e del sistema sanitario, nonché le prime riflessioni sull’incidenza dell’attuale sistema pensionistico, costituiscono gli altri temi sensibili di politica interna. Di particolare rilevanza per l’opinione pubblica è la politica dei trasporti e, in particolare, il rafforzamento del sistema di trasporto ferroviario di merci per decomprimere il volume di trasporto autostradale, anche ai fini di una maggiore tutela dell’ambiente. Su questi, come sulla maggior parte dei temi di rilievo, il sistema elvetico della “democrazia diretta” chiama peraltro a pronunciarsi lo stesso elettorato. Al di là dei casi di referendum “obbligatori” espressamente previsti dalla normativa costituzionale (e caratterizzati dall’esigenza della doppia maggioranza degli elettori e dei Cantoni), qualsiasi legge federale può infatti essere sottoposta al voto popolare entro tre mesi dalla sua approvazione (c.d. “referendum facoltativo”) ove esso sia richiesto da almeno 50.000 elettori o 8 Cantoni. In politica estera, il sistema della democrazia diretta costituisce peraltro un limite alla partecipazione della Svizzera alle organizzazioni internazionali a carattere sovranazionale.

Il 28 novembre 2004 si sono svolte le votazioni relative a tre referendum, tutti ugualmente approvati dall’elettorato (con una assai limitata affluenza alle urne: 35,7%). Il primo quesito concerneva la “Nuova impostazione della perequazione finanziaria e della ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni”, a rafforzamento dell’autonomia cantonale; Il secondo quesito atteneva al “Nuovo ordinamento finanziario”, con la proroga al 2020 della competenza della Confederazione a riscuotere l’imposta federale diretta e l’IVA (73,8%), ed il terzo quesito, relativo alla controversa “Legge federale concernente la ricerca sulle cellule staminali embrionali”, che disciplina l’utilizzo a scopi di ricerca scientifica e sanitaria, con rigorose limitazioni, dei soli embrioni “soprannumerari”.

Nel mese di dicembre 2004, l’Assemblea Federale a Camere riunite ha proceduto all’elezione dei vertici istituzionali della Confederazione per il 2005. Alla carica di nuovo Presidente dal 1 gennaio 2005 è stato eletto, a grandissima maggioranza, il Consigliere Federale Samuel Schmid (UDC), in precedenza Vice Presidente e Ministro della Difesa. Vice Presidente è divenuto il Consigliere Federale Moritz Leuenberger (Partito Socialista), Ministro dell’Ambiente. Nel suo discorso di investitura, il Pesidente Schmid ha dichiarato che il suo anno presidenziale si porrà all’insegna dell’incontro e del rafforzamento della fiducia dei cittadini nel Consiglio Federale, precisando che le priorità del 2005 saranno le votazioni sugli Accordi bilaterali bis, il risanamento delle finanze e la creazione di strumenti che facilitino la crescita economica, indispensabile per consolidare il sistema delle assicurazioni sociali. Il popolar-democratico Bruno Frick è il nuovo Presidente del Consiglio degli Stati, in luogo del liberal-radicale Fritz Schiesser, mentre, in seno al Consiglio Nazionale, la carica di Presidente passa dal demo-centrista Max Binder al popolar-democratico Jean Philippe Maitre. Quest’ultimo peraltro, il 28 febbraio 2005, all’apertura della sessione primaverile del Parlamento, ha rassegnato, a causa di gravi problemi di salute, le proprie dimissioni ed è stato sostituito da Therese Meyer, anch’essa membro del PPD.

Politica estera

1. Priorità di politica estera
La politica estera della Confederazione Svizzera può considerarsi impostata su tre cerchi concentrici. Il primo, rappresentato dai 4 Paesi confinanti (Italia, Francia, Germania ed Austria), nei cui confronti la qualità e la frequenza delle relazioni è pari alla contiguità geografico-culturale. Il secondo, costituito dalla vasta area europea e che abbraccia sia il rapporto privilegiato (ma sofferto nel travagliato percorso di avvicinamento) con i Paesi membri dell’Unione Europea sia quello con i 3 Paesi dello Spazio Economico Europeo (particolarmente intense, per ovvi motivi, le relazioni con Liechtenstein, più diluite quelle con l’Islanda e la Norvegia). Il terzo, coincidente con quei Paesi del resto del mondo ove più rilevanti sono gli interessi svizzeri, soprattutto di tipo economico. In base alle priorità fissate dalla nuova Costituzione Federale dell’1.1.2000, la politica estera elvetica è incentrata sull’aiuto umanitario, sulla cooperazione allo sviluppo, sulla prevenzione dei conflitti, sul sostegno allo stato di diritto e sull’impegno ambientale; nonché, ovviamente, sulla tutela degli interessi economici svizzeri all’estero. Le principali aree di intervento sono individuate in Europa sud-orientale e nel bacino del Mediterraneo, in considerazione sia della relativa vicinanza (che amplierebbe le ripercussioni in territorio svizzero di eventuali situazioni di crisi) che della presenza nel Paese di una comunità di 200mila musulmani. Prioritari continuano ad essere considerati anche i Paesi dell’Asia centrale membri del gruppo di voto della Svizzera nel FMI (Uzbekistan, Tajikistan, Turkmenistan e Kyrgyzstan). Nel nuovo scenario internazionale, che dalla fine della guerra fredda ha visto un progressivo coinvolgimento del Paese nelle maggiori iniziative internazionali, si cerca sempre più di integrare gli interventi di carattere bilaterale con un’accresciuta partecipazione alle attività in sedi multilaterali. In quest’ottica, l’adesione all’ONU il 10 settembre 2002, a seguito della positiva, ma sofferta consultazione popolare del 3 marzo (54,6% dei votanti e 12 cantoni su 23), è stato obiettivo precipuo del Governo. Nel frattempo, la nuova legge militare federale, approvata nel giugno del 2002, consentendo per la prima volta di dotare i soldati svizzeri all’estero del loro armamento di reparto, ha posto le basi per una più attiva partecipazione alle operazioni di mantenimento della pace condotte sotto l’egida delle Nazioni Unite. Anche l’emergenza terrorismo, dopo l’11 settembre, ha indotto questo Governo ad una politica estera più aperta e ad una interpretazione più elastica del principio di neutralità: Berna è pronta a cooperare con gli altri membri della comunità internazionale sia nel campo delle operazioni di polizia che in quello giudiziario (anche rinunciando, nel caso di indagini su crimini di terrorismo, al segreto bancario). Nel dicembre 2004 il Consiglio Federale ha deliberato il proseguimento fino al 31 dicembre 2008 dell’impiego di un massimo di 220 militari svizzeri armati in seno alla Kfor per il mantenimento della pace nel Kosovo. L’impiego è in corso dal 1999, quando il Consiglio Federale autorizzò il Dipartimento per la Difesa ad appoggiare il contingente austriaco nell’ambito della Kfor, con un distaccamento svizzero (SWISSCOY) che contava, all’epoca, circa 160 persone.

La Svizzera, inoltre, appoggia l'ISAF in Afghanistan con materiale del genio proveniente dalla dotazione dell'esercito. Il supporto avviene nel quadro della Partnership for Peace. Per quanto concerne la Riforma del Consiglio di Sicurezza, la Svizzera mantiene per ora un atteggiamento riservato, professando perplessità verso entrambe proposte di riforma (ipotesi A e B prospettate nel rapporto del gruppo di esperti ad alto livello del Segretario Generale), anche se, in occasione della incontro del dicembre 2004 tra la Consigliera Federale M. Calmy-Rey e gli Ambasciatori a Berna dei paesi Like-minded, ha lasciato intuire un orientamento di fondo in corso di evoluzione verso prospettive di soluzione piu’ vicine al modello B (ossia un allargamento che non includa alcun nuovo membro permanente).

Sull’eventuale futura adesione del Paese all’U.E. lo schieramento politico, così come l’opinione pubblica, è tuttora profondamente diviso. La destra, guidata dall’Unione Democratica di Centro (UDC), è contraria, ritenendo l’adesione incompatibile con il principio di neutralità costantemente seguito e difeso dalla Confederazione, e considera gli accordi bilaterali il limite invalicabile della politica di Berna verso l’U.E. La sinistra progressista auspica invece una futura adesione, da raggiungere comunque attraverso un processo graduale e presumibilmente lungo. Il Governo pone l’adesione come obiettivo strategico di lungo termine, il cui processo potrebbe iniziare una volta verificati i vantaggi derivanti alla Confederazione dall’attuazione degli accordi bilaterali, e cioè nel 2007. Quanto all’opinione pubblica, essa è tuttora prevalentemente contraria, incerta sui reali vantaggi e timorosa di perdere il patrimonio di identità garantito dal principio di neutralità e, soprattutto, l’autonomia decisionale derivante dal sistema della “democrazia diretta”.

2. Relazioni con le principali Organizzazioni Internazionali
La Svizzera è membro di 27 organizzazioni ONU, contribuisce al bilancio di altre 10 e partecipa, ora anche con unità dotate di proprio armamento, ad alcune forze internazionali di peacekeeping; è membro del Consiglio d’Europa (1963), dell’OSCE (1975) e del Patto di Stabilità per l’Europa Sud-Orientale (2000); dal 1997 partecipa alla “Partnership for Peace” in ambito NATO.

Sul piano economico, infine, il Paese è entrato a far parte delle Istituzioni finanziarie internazionali nel 1991 e siede nel G10; partecipa al GATT dal 1966 ed è membro dell’OMC; fa parte dell’EFTA, ma, a differenza di Norvegia, Liechtenstein e Islanda, non è associato allo Spazio Economico Europeo.

Relazioni con l'Unione Europea

I primi sette accordi bilaterali settoriali con l’Unione Europea, conclusi il 10 dicembre 1998, sono stati approvati con referendum il 21 maggio 2000 dal 67,2% dei votanti e sono entrati in vigore il 1° giugno 2002. Essi, come anche i successivi “bilaterali-bis”, costituiscono la prosecuzione della via bilaterale scelta dalla Svizzera in seguito al rifiuto dell’adesione allo Spazio economico europeo (SEE), nel 1992, da parte del popolo e dei Cantoni. Attraverso tale strada la Svizzera, da un lato, difende i propri interessi e risolve in modo pragmatico problemi concreti nell’ambito delle relazioni con UE, e dall’altro, estende e rende sistematico il quadro delle relazioni nell’ambito dei vari settori comuni. Particolare importanza, soprattutto per l’impatto sulla società svizzera, rivestono gli accordi relativi alla libera circolazione delle persone (dal 2003 i cittadini svizzeri possono stabilirsi liberamente in Europa; dal 2007 i cittadini U.E. godranno di analogo diritto, seppur nei limiti dei contingenti annuali stabiliti da Berna) e ai trasporti (con la graduale apertura della Svizzera al traffico stradale delle merci in transito tra Europa del sud ed Europa settentrionale). Sulla scia degli Accordi bilaterali I, nel 2002 é stato inoltre avviato il negoziato relativo ai cd. “bilaterali-bis”, approvati, a livello politico, il 17 maggio 2004. Il secondo ciclo di negoziati è stato avviato dietro richiesta della Commissione dell’UE, con lo scopo, in particolare, di interessare la Svizzera alla risoluzione della questione relativa alla fiscalità del risparmio a livello comunitario e intensificare la cooperazione con la Confederazione Elvetica nella lotta contro la frode in materia di fiscalità indiretta (ad esempio, il contrabbando di sigarette).

La Svizzera ha accettato di entrare in materia purché venissero soddisfatte tre condizioni: che le nuove trattative includessero non solo i due dossier proposti dall’UE ma anche altri argomenti ritenuti rilevanti per la Confederazione, vale a dire l’associazione della Svizzera al sistema di cooperazione in materia di sicurezza interna (Schengen) e di asilo (Dublino), la cooperazione nei settori della polizia, della giustizia, dell’asilo e della migrazione, nonché i temi lasciati in sospeso dai Bilaterali I (i cosiddetti “left overs”); la Svizzera e l’UE avevano infatti adottato una dichiarazione comune, aggiunta agli Accordi bilaterali I del 1999, nella quale avevano concordato di avviatre in una fase ulteriore le trattative sui seguenti temi: prodotti agricoli trasformati, statistica, ambiente, media, educazione, pensioni e servizi; che le trattative fossero condotte e concluse sulla base del cosiddetto “parallelismo tra i vari dossier” al fine di assicurare un risultato globale equilibrato che tenesse conto anche degli interessi della Svizzera; che gli interessi della piazza finanziaria elvetica, segnatamente il segreto bancario, fossero salvaguardati.

Le trattative sono state avviate nel giugno 2002 e condotte parallelamente su dieci dossier che spaziavano da temi economici “classici” (industria agroalimentare, piazza finanziaria, turismo) ad argomenti prettamente politici; quest’ultimi vertevano sul rafforzamento della cooperazione nei settori della sicurezza interna (Schengen), della politica di asilo (Dublino), dell’ambiente, della statistica, della cultura nonché della formazione. Per quanto riguarda il dossier relativo alla liberalizzazione delle prestazioni di servizi, la Svizzera e l’UE hanno deciso nel marzo 2003 di proseguire le trattative separatamente con l’obiettivo di giungere ad una conclusione in un secondo tempo. Nell’estate 2003, dei nove dossier rimasti degli Accordi bilaterali II, sette erano conclusi in sostanza. Nel giugno 2003 è stato compiuto un passo decisivo con la conclusione di un accordo politico in merito alla fiscalità del risparmio. Questo accordo prevede che la Svizzera prelevi una trattenuta alla fonte, la quale verrà aumentata progressivamente fino al 35 per cento, di cui i tre quarti verranno retrocessi agli Stati membri dell’UE. Questa soluzione permetterà di tassare effettivamente i redditi da risparmio dei cittadini dell’UE e di garantire nel contempo il mantenimento delle disposizioni legali applicate in Svizzera nonché la salvaguardia del segreto bancario. Sussistevano ancora divergenze politicamente sensibili inerenti ai dossier sulla lotta contro la frode e su Schengen - Dublino. Si trattava, nel caso specifico, di risolvere la questione dello scambio d’informazioni nell’ambito dell’assistenza giudiziaria e amministrativa concesse per delitti fiscali. Il 19 maggio 2004, a Bruxelles, è stato finalmente raggiunto un accordo politico in occasione di una riunione al vertice tra la Svizzera e l’UE. Le divergenze ancora pendenti sono state risolte nel modo seguente: Con Schengen/Dublino, il segreto bancario è salvaguardato durevolmente per tutto quanto è riferibile alla fiscalità diretta; qualora, in futuro, lo sviluppo della normativa di Schengen dovesse condurre alla revoca del principio della doppia punibilità per delitti in materia di fiscalità diretta (questo implicherebbe che gli Stati Schengen sarebbero obbligati a concedere l’assistenza giudiziaria anche per i casi di semplice sottrazione d’imposta), la Svizzera beneficerebbe di una deroga di durata indeterminata senza per questo dover rinunciare alla sua partecipazione allo “Spazio Schengen”; per quanto riguarda il dossier sulla lotta contro la frode, vale a dire nel settore della fiscalità indiretta, che comprende i dazi doganali, l’imposta sul valore aggiunto, talune imposte speciali (accise) che gravano prodotti di consumo quali tabacco o alcool, la Svizzera concede all’UE la possibilità di applicare gli stessi strumenti giuridici contemplati dalla sua normativa (trattamento nazionale); questo significa che la cooperazione viene estesa alle fattispecie di sottrazione d’imposta nonché ai casi legati al riciclaggio di denaro; la definizione di riciclaggio di denaro secondo il Codice penale svizzero resta tuttavia immutata; per gli intermediari finanziari svizzeri non risulta pertanto un nuovo obbligo di notifica. I negoziati bilaterali bis hanno portato a nove risultati positivi: otto accordi che debbono essere approvati dal Parlamento (prodotti agricoli trasformati, statistica, pensioni, ambiente, MEDIA, Schengen/Dublino, lotta contro la frode, fiscalità del risparmio) e una dichiarazione d’intenti (programmi di formazione). Gli accordi MEDIA, Schengen / Dublino e sulla fiscalità del risparmio richiedono inoltre, ai fini della loro attuazione, che la legge venga adattata.

Gli Accordi sono stati siglati il 25 giugno 2004 e quindi posti in consultazione. I risultati della consultazione indicano che gli ambienti economici nonché la maggior parte dei partiti, organizzazioni e associazioni sono unanimemente favorevoli agli Accordi bilaterali II. Anche i Cantoni li appoggiano massicciamente. Solo l’UDC - l’Unione democratica di centro - si oppone nettamente agli Accordi. L’Unione democratica federale (UDF) e l’Azione per una Svizzera neutrale ed indipendente (ASNI) si sono pronunciatie contro gli accordi di Schengen e Dublino. Varie associazioni di tiro hanno avanzato riserve in merito alla revisione della legislazione sulle armi, necessaria ai fini dell’associazione a Schengen. Il Consiglio federale ha preso in considerazione le rivendicazioni principali e ha modificato in conseguenza le sue proposte di revisione della legge sulle armi. Il Consiglio federale ha deciso di sottoporre gli Accordi al Parlamento presentando otto decreti di approvazione distinti ed ha proposto una procedura accelerata di approvazione parlamentare. Il Consiglio federale ha quindi adottato, il 1° ottobre 2004, il messaggio concernente l’approvazione degli Accordi bilaterali II. La firma degli Accordi è avvenuta a Lussemburgo, il 26 ottobre 2004. Il Parlamento ha esaminato il messaggio del Consiglio federale e gli Accordi a dicembre, durante la sessione invernale. Il Consiglio nazionale ha approvato gli accordi a larghissima maggioranza e il Consiglio degli Stati li ha avallati all’unanimità tranne l’accordo di associazione a Schengen - Dublino. Quest’ultimo, più controverso, è però stato accettato dal Consiglio nazionale con 129 voti contro 60 e dal Consiglio degli Stati con 36 voti favorevoli e 3 contrari. Conformemente alla proposta del Consiglio federale, il Parlamento ha deciso di sottoporre, ex art. 141 della Costituzione, sette accordi al referendum facoltativo (statistica, pensioni, ambiente, MEDIA, Schengen - Dublino, lotta contro la frode fiscale, fiscalità del risparmio ). Per quanto riguarda invece l’Accordo relativo ai prodotti agricoli trasformati, esso non soddisfa le condizioni richieste per un referendum facoltativo, ai sensi del suddetto articolo, in quanto questo Accordo costituisce un aggiornamento del secondo Protocollo relativo all'Accordo di libero scambio, risalente al 1972 e non si tratta quindi di un nuovo accordo vero e proprio. Nessun accordo sottostà al referendum obbligatorio (art. 140 Cost.), in quanto non prevedono l’adesione ad organizzazioni di sicurezza collettiva o a comunità sopranazionali. Lo stesso vale per quanto riguarda l’Accordo di associazione a Schengen - Dublino in quanto quest’ultimo non implica l’adesione ad una comunità sopranazionale, ma riguarda un trattato di cooperazione internazionale. Con la pubblicazione dei decreti di approvazione nel Foglio federale del 21 dicembre 2004, è iniziato il termine referendario. La scadenza per la raccolta delle 50'000 firme richieste è fissata al 31 marzo 2005. Qualora i referendum dovessero riuscire, il Consiglio Federale ha già deciso che la votazione popolare sulla normativa Schengen/Dublino si svolgerà il 5 giugno 2005. Recenti sondaggi attribuiscono alla netta maggioranza dei cittadini (tra il 65% ed il 70%) la propensione ad approvare gli Accordi Bilaterali bis, dunque la posizione rigida dell’UDC rischia di isolare il partito rispetto al panorama politico, alle sensibilità della cittadinanza e di esporlo a fratture interne. Il congresso dell’UDC nel novembre 2004 ha comunque ribadito tale linea politica. Sul fronte opposto, il contemporaneo congresso del Partito Socialista ha approvato una mozione di richiesta al Consiglio Federale di avvio di trattative per l’adesione della Svizzera all’UE entro la fine della legislatura nel 2007. Relativamente al contenuto dei singoli Accordi bilaterali bis:

1. Cooperazione nei settori della giustizia, della polizia, dell’asilo e della migrazione (Schengen - Dublino)
L’Accordo su Schengen agevola, da un lato, la libera circolazione delle persone grazie all’abolizione dei controlli delle persone alle frontiere interne, mentre dall’altro, potenzia i controlli alle frontiere esterne del cosiddetto “Spazio Schengen”; nel contempo viene ulteriormente intensificata tra gli Stati aderenti la cooperazione transfrontaliera in materia di giustizia e polizia; queste misure mirano a rafforzare la sicurezza interna dello Spazio Schengen. Un aspetto assai importante è costituito dall’adesione al Sistema d’Informazione di Schengen (SIS), una banca dati informatizzata, contenente informazioni relative a persone ricercate e a oggetti scomparsi. Questo strumento si è già rivelato un mezzo efficace nella lotta contro la criminalità transfrontaliera (come ad esempio, le attività di contrabbando, il fenomeno dei passatori, la tratta e il traffico di esseri umani nonché di droghe o di armi). Schengen verte inoltre sulla concessione dell’assistenza giudiziaria, un capitolo assai importante per il quale la Svizzera è riuscita ad ottenere condizioni speciali che le permettono di preservare il segreto bancario per tutto quanto è attinente alla fiscalità diretta. In merito allo sviluppo della normativa di Schengen, la Svizzera non dispone di un diritto formale di codecisione bensì del diritto di partecipare all’adozione delle decisioni. L’attuazione da parte della Svizzera delle nuove disposizioni di legge, adottate nell’ambito di Schengen, avviene unicamente quando questi atti sono stati approvati conformemente alle procedure legislative svizzere (Consiglio federale, Parlamento e, se del caso, referendum popolare). Tuttavia la mancata adozione di una nuova direttiva potrebbe, quale conseguenza, portare all’abrogazione dell’accordo. La sovranità della Svizzera rimane pertanto integralmente rispettata.
L’Accordo relativo alla cooperazione di Dublino crea le basi che permettono di gestire in modo equo ed efficiente la problematica dei flussi migratori e dell’asilo. Un richiedente l’asilo ha il diritto di presentare una sola domanda in tutta l’Unione europea. Un unico Stato membro è competente per l’esame della domanda. Quest’ultimo è stabilito in base a vari criteri definiti dalla Convenzione di Dublino. Pertanto, il diritto ad una procedura di asilo è garantito e la tendenza all’irrigidimento delle politiche di asilo nazionali risulta così attenuata. Data l’assenza di coordinamento tra gli Stati, questi hanno infatti tendenza a “calcare la mano” in materia di asilo per non correre il rischio di apparire più “convenienti” agli occhi dei rifugiati rispetto ai Paesi vicini. Grazie alla banca dati elettronica EURODAC, nella quale sono raccolte le impronte digitali dei richiedenti l’asilo, è possibile identificare rapidamente una persona che ha presentato più domande di asilo in altri Stati membri dell'UE e, ricondurre questa persona verso il Paese di primo asilo. Si può in tal modo ridurre il numero delle cosiddette domande “multiple”, dispendiose in termini di tempo, personale e denaro.

2. Fiscalità del risparmio
Il Consiglio federale elvetico ha sempre condiviso il parere dell’UE secondo cui i redditi da risparmio vanno tassati ed ha più volte ribadito che la Svizzera non ha alcun interesse ad attirare transazioni finanziarie che non abbiano altro scopo se non quello di aggirare la nuova normativa comunitaria in materia fiscale. La Svizzera si è quindi dichiarata pronta, nell'ambito del proprio ordinamento giuridico, a sbarrare l'accesso alla sua piazza finanziaria a questo tipo di transazioni, a condizione tuttavia che l'UE allestisca un sistema efficiente di tassazione dell’insieme degli interessi corrisposti e che questo sistema venga attuato non soltanto negli Stati membri dell'UE ma che sia valido anche nei principali centri finanziari fuori dall'UE. Nell’ambito dell’accordo concluso con l’UE, la Svizzera s’impegna ad introdurre una ritenuta alla fonte sugli interessi (corrisposti o accreditati in Svizzera) prodotti da fondi depositati in Svizzera da persone fisiche residenti in un uno Stato membro dell’UE. Questa trattenuta fiscale, che verrà aumentata progressivamente fino a raggiungere il 35 per cento, può essere sostituita da una comunicazione volontaria, previa espressa istruzione degli effettivi beneficiari. La Svizzera s’impegna inoltre a fornire, dietro richiesta e in caso di frode fiscale o di delitti simili, un’assistenza amministrativa agli Stati membri dell’UE. L’istituzione di un sistema automatico di scambio d'informazioni tra autorità fiscali non viene tuttavia contemplato: pertanto il segreto bancario è preservato. L’accordo prevede infine di abolire tra la Svizzera e gli Stati membri dell’UE la tassazione alla fonte sui dividenti, sugli interessi e sui proventi tra società apparentate (filiali).

3. Lotta contro la frode
L’accordo relativo alla lotta contro la frode mira a potenziare la cooperazione fra le polizie dei Paesi aderenti al fine di meglio lottare contro il contrabbando e altre forme di delitti in materia di fiscalità indiretta (dazi doganali, imposta sul valore aggiunto, imposta di consumo) e nell’ambito delle sovvenzioni e degli appalti pubblici. L’assistenza giudiziaria e amministrativa verrà rafforzata e nel contempo lo scambio d’informazioni tra autorità amministrative e giudiziarie dell’UE sarà intensificato. Sia l’UE che la Svizzera trarrebbero vantaggio da una maggiore cooperazione nella lotta contro le attività criminali. L’UE può lottare con maggiore efficacia contro il contrabbando di sigarette e contro altre frodi ed evitare in tal modo consistenti perdite di entrate fiscali. Per quanto riguarda la Svizzera, questa cooperazione le permetterebbe di tutelare la propria buona reputazione quale piazza finanziaria, che non deve assolutamente trasformarsi in piattaforma per operazioni fraudolenti.

4. Prodotti agricoli trasformati
L’Accordo relativo ai prodotti agricoli trasformati, nel rivedere il Secondo Protocollo dell’Accordo di libero scambio tra Svizzera e Cee (ALS) del 1972, risponde ad uno dei principali interessi economici della Svizzera nell’ambito degli Accordi bilaterali bis: le imprese dell’industria alimentare svizzera potranno d’ora in avanti esportare un ampio ventaglio di prodotti sui mercati europei senza pagare dazi doganali. Questa maggiore competitività offre altresì migliori prospettive per l’agricoltura svizzera, quale principale fornitrice dell’industria agroalimentare, e per i consumatori questa concorrenzialità contribuisce a ridurre i prezzi dei prodotti. p prodotti agricoli trasformati (quali il cioccolato, i biscotti, le minestre, le salse, la pasta alimentare o il caffè solubile) occupano un posto particolare a cavallo tra il settore industriale e quello agricolo poiché derivano in parte da materie prime agricole e dall’altra risultano da un processo di trasformazione industriale. Per quanto riguarda la componente industriale, i dazi doganali sono già stati aboliti mentre per quanto concerne la parte agricola, “l’handicap materie prime” può essere attenuato da un meccanismo di compensazione dei prezzi. In altri termini, gli svantaggi concorrenziali legati agli alti prezzi delle materie prime possono essere compensati per mezzo di dazi doganali e di sovvenzioni alle esportazioni corrispondenti alla differenza di prezzo. L’accordo, oltre a prevedere un’ ampliamento del campo d’applicazione del Secondo Protocollo dell’ALS del 1972, modifica, semplificandolo, il meccanismo di compensazione dei prezzi grazie all’introduzione della cd. compensazione del prezzo netto, calcolata in base al prezzo di mercato dell’UE anziché, come finora, sulla scorta del prezzo praticato sul mercato mondiale. Dato che i prezzi svizzeri delle materie prime agricole sono più elevati di quelli dell’UE, quest’ultima s’impegna ad abolire completamente i dazi doganali che gravano sui prodotti svizzeri e rinuncia alle sovvenzioni all’esportazione; la Svizzera, invece, riduce i suoi dazi doganali e i suoi incentivi alle esportazioni, abolendoli completamente solo in taluni casi. Il 26 gennaio 2005 il Consiglio federale ha deliberato che le disposizioni esecutive di tale Accordo entreranno in vigore il 1 febbraio 2005. Si tratta di un’applicazione provvisoria (la procedura di ratifica non si è ancora conclusa), prevista dall’Accordo stesso, che permette agli operatori economici interessati di usufruire al più presto dei vantaggi che esso comporta.

5. Ambiente
Finora la Svizzera ha partecipato solo in modo informale - sulla base di accordi specifici - alle attività dell' Agenzia europea per l'ambiente (AEA). L'adesione della Svizzera all' AEA permetterà non solo di contribuire attivamente ad orientare i progetti e le ricerche condotte al livello europeo e di accedere ai suoi dati, ma le consentirà anche di fornire i propri dati comparabili al fine di elaborare una politica ambientale coordinata.

6. Statistica
EUROSTAT, l'Ufficio di statistica dell'Unione europea, oltre a pubblicare a livello europeo statistiche comparabili sulla base di dati raccolti dagli Istituti nazionali di statistica, si occupa di elaborare definizioni e criteri uniformi per tutti gli Stati membri dell'UE. L’accordo bilaterale di cooperazione nell’ambito della statistica permetterà di assicurare una progressiva armonizzazione dei dati statistici tra la Svizzera e l'UE. Esso contribuirà a migliorare ulteriormente la comparabilità dei dati in settori fondamentali quali le relazioni commerciali, il mercato del lavoro, la sicurezza sociale, i trasporti, l'assetto del territorio o l'ambiente. La Svizzera potrà approfittare di un migliore accesso ai dati pubblicati dall’UE nonché di un’ulteriore diffusione poiché sarà maggiormente integrata nelle statistiche pubblicate a livello europeo.

7. MEDIA
L’UE ha avviato il programma di sostegno MEDIA nell’intento di aiutare l’industria audiovisiva europea a superare le numerose difficoltà e a meglio fronteggiare la concorrenza extraeuropea. La partecipazione della Svizzera a questo programma, in qualità di Paese terzo, è stata sciolta dall’UE in seguito al rifiuto dello SEE (Spazio economico europeo) da parte di popolo e cantoni nel dicembre 1992. Questo nuovo Accordo verte sulla partecipazione della Svizzera ai due programmi MEDIA attuali (MEDIA Plus e MEDIA Formazione) . Partecipando a questi programmi comunitari, le produzioni cinematografiche e televisive svizzere potranno usufruire delle numerose forme di sostegno offerte dall’UE alla stregua degli Stati membri. L’Accordo prevede una partecipazione a pieno titolo ai programmi MEDIA Plus (promuovimento, sviluppo e diffusione di opere audiovisive comunitarie) e MEDIA Formazione (programma di formazione rivolto ai professionisti dell’industria audiovisiva europea). La normativa svizzera relativa al settore audiovisivo è sin d'ora ampiamente eurocompatibile e soddisfa quindi un prerequisito importante ai fini della partecipazione a talii programmi. Solo le esigenze relative alle quote di produzioni europee - fissate attualmente al 50 percento – richiederanno una modifica della normativa svizzera.

8. Pensioni
Dato che non esiste un accordo di doppia imposizione tra la Svizzera e l’Unione europea, le rendite pensionistiche dei funzionari dell’UE, domiciliati in Svizzera, vengono tassate due volte: l’UE preleva una tassa alla fonte sulle pensioni che versa ai suoi ex funzionari e, a sua volta, la Svizzera assoggetta l’importo netto di queste pensioni alla tassa sul reddito. Nell’ambito dei negoziati bilaterali II, la Svizzera rinuncia a questa imposizione. Tuttavia questa esenzione viene concessa unicamente nel caso in cui le rendite pensionistiche risultano effettivamente tassate alla fonte dall’UE. Concretamente, solo una cinquantina di funzionari dell'UE in pensione sono interessati da questa disposizioni.
I negoziati relativi all’Educazione, formazione professionale e programmi per i giovani non hanno prodotto un vero e proprio Accordo, ma una Dichiarazione d’Intenti in forza della quale l'UE promuove la mobilità degli studenti, delle persone in formazione e dei giovani in generale, nell'ambito di programmi comunitari intitolati Socrate (educazione generale), Leonardo da Vinci (formazione professionale) e Gioventù per l'Europa (attività extrascolastiche). Oltre trenta Paesi partecipano attualmente a questi tre programmi comunitari. Per il momento la Svizzera vi prende parte unicamente nel quadro di taluni progetti che co-finanzia. Essa auspica tuttavia di usufruire di una partecipazione ancorata giuridicamente, quindi più solida, in modo da poter assicurare ai partecipanti svizzeri gli stessi diritti di cui godono i partecipanti comunitari per quanto riguarda l'avvio e la direzione dei progetti. La partecipazione della Svizzera ai programmi per il 2000 - 2006 non era possibile per motivi giuridici. Tuttavia il Consiglio dei ministri e la Commissione dell’UE hanno espresso il loro accordo di massima alla partecipazione della Svizzera alla prossima generazione di programmi, prevista a partire dal 2007. Nel frattempo, l'attuale cooperazione a livello di progetti verrà potenziata. Tramite uno scambio di corrispondenza, la Svizzera ha stabilito con l’UE di riunirsi una volta all’anno, ad alto livello, al fine di rafforzare la collaborazione e di avviare le trattative per permettere alla Svizzera di partecipare a pieno titolo e integralmente a questi programmi comunitari.
In margine agli Accordi bilaterali, la Svizzera si è impegnata a versare per lo sviluppo dei paesi meno favoriti dell’UE un contributo di un miliardo di franchi al fondo di coesione. Se l’ammontare del contributo da devolvere è chiaro (200 milioni per 5 anni), le modalità rimangono ancora aperte. Berna, che nell’ambito della cooperazione allo sviluppo finanzia già progetti nei paesi dell’ex blocco sovietico, vuole riservarsi il diritto di decidere come impiegare tale somma, mentre Bruxelles, giudicando al contrario che la coesione è di sua competenza, chiede la conclusione di un accordo vincolante sulla destinazione e l’impiego degli aiuti. Bruxelles intende inoltre includere tra i beneficiari anche Spagna, Portogallo e Grecia mentre per la Svizzera questo nuovo contributo dovrebbe venire destinato unicamente ai 10 nuovi membri dell’UE. La Svizzera caldeggia per un semplice “Memorandum of Understanding” con la Commissione di Bruxelles (se si dovesse optare per un contratto vincolante con l’UE,come chiesto a Bruxelles, bisognerebbe anche considerare i rischi di un referendum) per poi impiegare i soldi in progetti di sviluppo che ritiene importanti, trattando direttamente con i paesi beneficiari. Allo stato attuale, non si è ancora giunti ad alcuna soluzione concreta, anche se dopo l’ultimo incontro avvenuto martedì, 1 febbraio 2005 tra il ministro degli esteri elvetico, Micheline Calmy-Rey, e la commissaria europea per gli affari esteri, Benita Ferrero-Waldner, si parla di un “avvicinamento” delle posizioni tra Svizzera e UE. In questo momento, oltre alla prospettiva dei referendum sugli accordi bilaterali bis, Berna deve affrontare anche l’eventualità che cada in votazione il Protocollo sull’estensione ad Est della libera circolazione delle persone. Infatti, il 1° maggio 2004, data dell’allargamento dell’UE, gli accordi bilaterali del 1999 in vigore tra la Svizzera e l’UE sono stati estesi automaticamente ai nuovi Stati membri, tranne l’accordo sulla libera circolazione delle persone: per quest’ultimo è stata concordata una regolamentazione transitoria specifica per i nuovi stati membri, aggiunta, sotto forma di un protocollo addizionale. Questo regime transitorio è finalizzato ad un’apertura progressiva del mercato del lavoro svizzero ai lavoratori dei nuovi Stati membri dell’UE. Le limitazioni (priorità ai lavoratori indigeni, contingentamento, verifica delle condizioni salariali e lavorative) potranno essere mantenute fino al 30 aprile 2011. Alo scadere del regime transitorio e fino al 31 maggio 2004, sarà inoltre applicabile una “clausola di salvaguardia”: se il tasso di immigrazione dovesse essere inaspettatamente elevato, tale clausola consentirà alla Svizzera di prevedere nuovamente le limitazioni all’accesso al proprio mercato del lavoro nei confronti dei cittadini dei 25 Stati dell’UE e di reintrodurre contingenti per un periodo di due anni. Il Parlamento ha approvato il suddetto protocollo nel corso della sessione invernale del dicembre 2004 come pure la revisione delle misure di accompagnamento miranti a meglio tutelare i lavoratori dai rischi di dumping salariale e sociale. Entrambe le decisioni sono state adottate tramite un decreto federale, sottoposto a referendum facoltativo (la data scelta dal Consiglio federale per la votazione è il 5 settembre 2005). Come evidenziato dalla Commissione europea durante la riunione del Gruppo Efta-SEE del 9 novembre 2004, in caso di mancata approvazione del Protocollo, l’UE potrebbe revocare l’Accordo del 1999 sulla libera circolazione e conseguentemente anche gli altri sei già in vigore (per via della c.d.”clausola ghigliottina” che lega i sette Accordi Bilaterali del 1999).
Il 22 dicembre 2004 è stato firmato l’Accordo tra la Confederazione svizzera e l’Unione Europea sulla partecipazione della Svizzera all’impiego di “promuovimento della pace” dell’Eufor in Bosnia ed Erzegovina (Operazione “Althea”). Il contingente svizzero, 10 militari, potrà essere incrementato sino alle 20 unità. La partecipazione della Svizzera è stata approvata dal Consiglio degli Stati e dal Consiglio Nazionale rispettivamente durante la sessione autunnale e la sessione invernale del 2004.

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